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中央预算单位和全国各省(市)自治区采购意向公开执行情况大调查综述

2020年09月15日 09:31 来源:中国政府采购报打印

    ■ 马金眈

一晃已近四个月,自财政部启动政府采购意向公开试点以来,这一优化政府采购营商环境的“杀手锏”渐露锋芒。《中国政府采购报》记者近日对中央及全国各省(市)自治区推进政府采购意向公开工作进行了全面调查,发现目前全国近半数省市与中央单位均已经开始启动采购意向公开,此举在提高政府采购透明度,调动了供应商参与市场竞争的积极性,激发市场活力,提升采购绩效,提高采购人对采购结果的满意度等方面已逐步显露出积极成效。

意向公开进展超预期

通过查询中国政府采购网及全国各省(市)自治区的政府采购网站,记者了解到,政府采购意向公开工作的推广进展已突破了财政部试点的要求,各地展现出较强的推广积极性。总体看,中央预算单位和北京、上海、深圳三个试点城市已经启动意向公开工作,此外还有11个非试点省(市)自治区也已陆续开始实施采购意向公开,另有6个省(市)自治区已公布了推进采购意向公开的“时间表”与“路线图”。其中,中央预算单位从57日开始陆续发布采购意向,北京、浙江、广西、湖北、四川、深圳等地启动时间更早,从今年2月起陆续开始试点公开采购意向。天津、河北、内蒙古、广东、河南、甘肃从今年71日起试点推进意向公开。陕西要求试点单位今年91日起实施的采购项目按要求公开采购意向。江西、宁夏计划今年10月起试点公开采购意向,辽宁、黑龙江、安徽、青海计划明年起试点执行意向公开。记者还发现,北京、天津、河北、内蒙古、上海、浙江、江西、广东、广西、河南、湖北、四川、陕西、甘肃、新疆、深圳等16个省(市)自治区的政府采购网已经开辟了采购意向专栏。

据统计,截至912日,中央预算单位已累计发布6221条采购意向,其中,部分中央预算单位因项目多、工作积极性较高等原因,其发布的采购意向公告数量较为可观,如中国民用航空飞行学院已发布134条采购意向,中南大学湘雅医院已发布101条采购意向,自然资源部第二海洋研究所已发布94条采购意向,中山大学附属第一医院发布了83条采购意向,吉林大学中日联谊医院已发布79条采购意向。从各省市的情况看,三个试点城市中,深圳已发布761条采购意向,北京已发布806条采购意向,上海已发布132条采购意向。另外,在非试点省份中,浙江已发布发布采购意向公告数量较多,达4679条,四川已发布926条采购意向公告,广西已发布864条采购意向公告。

意向公开效果显著

“参与投标的供应商明显增加,政府采购透明度也提高了,采购效率也得到了提升。”在记者就采购意向公开效果的调查中,此项工作收获了采购人一致好评。还有采购人表示,采购意向公开后采购人对采购的项目心中更有“底”了,可以“随行就市”,不断完善采购项目需求,购买到性价比最高的货物和服务。在采购意向公开期间,有潜在供应商提前与采购人联系,沟通交流采购项目需求等信息,采购人能及时了解采购项目的最新市场信息,包括价格、服务体系等等。不过,也有多位采购人向记者反映,发布采购意向使采购环节增加,潜在投标人在发布招标公告前了解情况会增加很多工作。“现在我们按照规定发布采购意向,采购意向公告上是没有本单位的联系方式的,但是很多供应商会通过我们单位前期发布的招标公告找到我们的联系方式,向我们了解相关情况。”某中央单位采购工作负责人表示,其实这些在发布招标公告之后按程序进行就可以,供应商这样做反而会增加采购人的很多工作,耽误很多时间。

作为采购意向公开的直接受益者,供应商对此感受如何?记者查阅了数百个采购意向公开公告,并找到这些项目对应的招标公告与中标公告,从中筛选出十余家中标供应商作了进一步调查,很多中标供应商对采购意向公开的效果都出了积极的反馈。一位中标供应商负责人对记者说:“在参与竞争这个项目前,有了解到采购人发布的采购意向,我们也提前做了针对性的准备,对最终的中标起了重要作用。采购意向公开让我们供应商能清楚了解到都有哪些项目将要启动,我觉得还是蛮好的。以前没有这种形式,如果潜在供应商对这个行业不了解,并且和采购单位也没有合作过,就会对采购项目了解的不及时,竞争优势就会差一些。但意向公开让政府采购营商环境变得更透明了。”不过记者也发现,并不是每个中标供应商都提前注意到了其中标项目的采购意向公告,受访的中标供应商中仍有为数不少的人表示,并不了解采购意向公开工作,只是看到了相关的采购公告才去投标的。这也意味着采购意向公开深入到政府采购“朋友圈”中的每个人仍有一段较长的路要走。

意向公开仍需“加力”

在一片“叫好声”中,记者也注意到,采购意向公开作为一项初生的制度尚有不少问题亟待完善,例如采购意向与项目执行“脱节”问题就尤为值得关注。记者在中国政府采购网上查询了中央单位5月份发布的约100条采购意向公告,以及在6月份发布的约50条采购意向公告,按照财政部对采购意向公开时间原则上不得晚于采购活动开始前30日的要求,这些项目均应已开始执行,也应已发布招标公告、中标(成交)公告等采购公告和公示信息,但记者发现其中只有10余条采购意向公告能找到对应的招标公告、中标(成交)公告等采购公告和公示信息,其余并没有找到相对应的采购公告和公示信息。记者又随机查询了广西、浙江、四川、湖北等省份发布的计划在8月份前实施采购的采购意向,每个省份查询了约40条采购意向,发现基本仅有一半左右的采购意向公告可以找到对应的采购公告和中标公告等采购公告和公示信息。

某地财政部门相关负责人表示,这其中原因比较复杂,有些或许是意向公开公告中的采购项目名称与最终的采购项目名称有出入,也有些是因为各种原因推迟采购安排等。像这样的问题目前还无法跟进,因为采购意向只是采购人的初步安排,具体时间要以采购公告为准。这也是在开展采购意向公开工作的通知中有明确的。而且,作为监管部门也不能为此对采购人处罚问责,没有相关的法律依据。

此外,记者在查询意向公告的过程当中还发现了一些问题,如财政部要求采购意向公开时间应当尽量提前,原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向。因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目,可不公开采购意向,但一部分采购意向公告涉及的项目在30日内就公布了成交结果;还有一些采购意向在时间上存在矛盾,如5月份发布的采购意向公告,计划采购的时间却是3月份、4月份;还有不少采购意向公告中的计划采购时间笼统地填写为1-12月。这些采购意向公开的不规范现象也会导致此项政策效果“打折”,让供应商无所适从,也在一定程度上损害了政府采购的公信力。

“类似的问题在我们这里也有发现。”某地财政部门相关负责人表示,像这样的问题大多是采购单位相关负责人工作不严谨、不细致造成的。就当地而言,目前由于相关系统设置问题,采购人无法对此做出修改,相关部门也在对系统进行升级,以后发现采购意向有格式不对或者表述有误,将随时提醒采购人进行修改。但更重要的是相关工作负责人要增强责任意识,避免此类问题再发生。

采购人和供应商的新期待

在尝到采购意向公开的“甜头”后,一些采购人和供应商也对此提出了更高的要求。采访过程中,一位来自广东的供应商认为,采购意向公开是一件非常好的事情,有利于公众监督,公平公正,防止腐败,提高有效竞争,建议下一步是否可以把一些评分标准或者其他要求也在采购意向里公开?

就此,湖北省荆门市财政局采购办杜云峰认为,采购意向公告中的采购需求内容可以尝试进一步完善。以当地为例,在意向公开工作推进之初,他们就公开的模板和内容征求采购人的意见时,采购人觉得很为难,认为有些详细采购需求在正式启动采购活动时才能明确。结合各方意见,荆门市对采购意向公开模板中“采购需求概况”这一项的内容没作详细要求。“据我们了解,目前我们这边‘采购需求概况’这一栏,采购人填的都是对采购项目的进一步说明,有些没有什么实质性的对供应商有信息价值的内容。”杜云峰坦言,将一些评分标准放在意向公开中,这种说法不妥,也不现实,但把与评分标准相关的采购需求稍作细化放入意向公开是很有必要的。

此外,还有一些采购人表示,由于采购信息提前公开,参与供应商有所增加,这也增加了围标、串标等违法行为的可能,建议进一步加强供应商诚信体系建设。

对此,南京审计大学副校长裴育对记者说:“有一些采购人提议进一步加强供应商诚信体系建设,我个人完全赞成这种提议,更希望在政府采购相关法律制度中明确并细化这种要求。由于采购意向与实际采购需求可能会有些出入,即使采购信息提前公开,我认为也不宜作为对供应商要约的依据。”

浙江省采购处副处长张旭东表示,“因为采购意向公开导致围标、串标等违法行为增加”,这不是一个大概率事件,可能会有个案发生,但不必过于恐慌和紧张。他认为目前要解决的一个主要问题是意向公开将采购的环节拉长,供应商在意向发布后会主动找采购人了解,由此导致采购人抱怨增加很多工作。但是意向公开对透明度建设、促进公平竞争等毋庸置疑具有非常积极的意义。

财政部门的新课题

采购意向公开是一项新的工作,相关部门在执行中仍处于“摸着石头过河”的探索阶段,推动采购意向公开真正落地见效不仅需要采购人的积极配合,还需要财政部门的有力监管。裴育指出,财政部门应从可操作性角度,针对现实采购实践中出现的问题进行深入分析,进而从法律制度层面加以完善,再以修改完善后的法律制度,加大对采购当事人的监督力度才是我们所期待的。采购意向公开可以提倡甚至通过工作文件提出要求,需要注意的是,不要因为意向公开而使招标公告失去应有的意义。

杜云峰表示,财政部门当前的任务主要是督导,积极督促和指导预算单位开展这项工作。再就是把意向公开也纳入每年的政府采购监督检查中,对有条件公开而没有公开的只能进行通报,反复督导。

针对该问题,张旭东认为,是否将意向公开作为采购程序合法性的一环是目前要考量的,如果这样做,就意味着采购人必须按规定做好意向公开,这样接下来的采购才是合法的,这就增强了对采购人的约束性。但是,如果意向公开作为采购程序合法性的一环是制度设计,采购人意向公开工作没有做到位就会对采购效率带来一定的影响。所以在进行制度设计的时候,监管部门一方面是要鼓励推动政府采购意向公开,另外一方面是如何去设计制度,使得不会因为意向公开这一要求而严重影响采购效率,这是需要平衡的一个问题。“作为一个从业者来讲,我始终认为在政府采购领域,我们的政府信息公开其实走得很靠前,这也体现了财政部不断地推进政府采购信息公开、优化营商环境的坚定决心。”张旭东说。

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